Contenu de la décision
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Référence : Johnson c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2017 CRAC 4 |
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Date: 20170209 |
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Dossiers : CART/CRAC‑1910 |
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ENTRE : |
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Elton Johnson, |
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Demandeur
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‑ et ‑ |
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Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, |
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Intimé |
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[Traduction de la version officielle en anglais] |
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Devant : |
Le président Donald Buckingham |
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AVEC : |
Elton Johnson, se représentant lui-même; et |
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Melanie Charbonneau, représentante de l’intimé |
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Affaire intéressant une demande de révision, présentée par le demandeur, conformément au paragraphe 13(2) de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire, demandant une révision par la Commission de la décision du ministre CS‑79608 par laquelle le ministre a conclu que le demandeur a, le 11 janvier 2016, enfreint l’article 40 du Règlement sur la santé des animaux. |
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DÉCISION |
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Après un examen de la décision du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et des motifs de cette décision, rendue le 20 juillet 2016, et après la tenue d’une audience et l’étude des observations écrites présentées par les parties, la Commission de révision agricole du Canada, par ordonnance, CONFIRME la décision du ministre. Par conséquent, Elton Johnson doit payer la sanction pécuniaire de 800 $, prévue dans l’avis de violation 4974‑16‑0040, à l’Agence des services frontaliers du Canada dans les trente (30) jours suivant la date de signification de la présente décision. |
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Audience tenue à Toronto (Ontario) |
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Le lundi 23 janvier 2017. |
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APERÇU
[1] La question essentielle de cette affaire est de savoir si la Commission de révision agricole du Canada (la Commission) doit confirmer, modifier ou annuler la décision du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (Décision du ministre) d’imposer une sanction à Elton Johnson (M. Johnson) pour avoir importé de la viande sans le déclarer, comme il le devait, aux agents de l’Agence des services frontaliers du Canada (l’Agence).
[2] La Décision du ministre du 20 juillet 2016 confirme l’avis de violation 4974‑16‑0040 que l’Agence a délivré à M. Johnson le 11 janvier 2016 à la suite des évènements qui ont eu lieu à la même date. L’avis de violation indique que la sanction applicable dans ce cas est de 800 $, conformément au Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire (le Règlement sur les SAP), et allègue que M. Johnson a enfreint l’article 40 du Règlement sur la santé des animaux (le Règlement sur la SA).
[3] M. Johnson ne conteste pas qu’il a importé un produit de viande au Canada ni qu’il ne possédait aucun certificat ou permis lui permettant de le faire.
[4] Selon la preuve soumise au ministre, M. Johnson a répondu « Oui » à la question sur l’importation de produits agricoles et alimentaires figurant dans la carte de déclaration douanière E311 (la carte E311) qu’il a présentée aux agents des services frontaliers à son arrivée au Canada.
[5] M. Johnson a indiqué à la Commission qu’il était sincèrement désolé de l’erreur qu’il a commise, a demandé à la Commission de lui accorder un pardon et a informé la Commission qu’il ne disposait pas des fonds nécessaires pour payer la sanction prévue dans l’avis de violation. Cependant, ces raisons sont soit inadmissibles en application de l’article 18 de la Loi sur les sanctions administratives pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire (la Loi sur les SAP) (voir également à l’arrêt Doyon c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 152, au paragraphe 11, rendu par la Cour d’appel fédérale), soit immatérielles, en l’espèce.
[6] Je dois décider si le ministre a commis une erreur lorsqu’il a conclu que l’Agence avait établi tous les éléments constitutifs qui sous-tendent l’avis de violation. Je dois aussi déterminer si l’Agence a présenté suffisamment de preuves pour établir que la viande qu’a importée M. Johnson au Canada n’a pas été déclarée et présentée aux agents des services frontaliers. Plus particulièrement, je dois décider si le ministre a accordé suffisamment de valeur probante et d’attention à la déclaration de M. Johnson, telle qu’elle appert sur la carte E311.
MOTIFS
1. Contexte
[7] Le 11 janvier 2016, à l’Aéroport international Leaster B. Pearson de Toronto, les agents des services frontaliers ont examiné les bagages de M. Johnson et ont trouvé de la viande. L’Agence soutenait que cette viande était du [TRADUCTION] « bœuf cru (non désossé) », qu’elle n’avait pas été déclarée et qu’elle constituait un sous-produit animal ou une chose contenant un sous-produit animal.
[8] Sur la carte E311, M. Johnson a coché [TRADUCTION] « oui » dans la case située à côté de la question demandant s’il avait apporté au Canada un article de la liste suivante [TRADUCTION]: « viande, poisson, fruits de mer, œufs, produits laitiers, fruits, légumes, semences, noix, plantes, fleurs, bois, animaux, oiseaux, insectes, et des parties, produits ou sous-produits quelconques de ce qui précède ».
[9] Cependant, l’Agence soutient que M. Johnson n’a pas déclaré la viande verbalement à l’agent du primaire, après avoir débarqué de l’avion, ni à l’agent du secondaire avant sa découverte lors de l’examen des bagages dans l’aire d’examen secondaire des douanes. De plus, l’Agence allègue que M. Johnson n’a présenté aucun certificat ou permis lui permettant d’importer de la viande au Canada.
[10] L’Agence a délivré l’avis de violation 4974‑16‑0040, comportant une sanction de 800 $, à M. Johnson pour avoir importé un sous‑produit animal non déclaré en contravention de l’article 40 du Règlement sur la SA.
[11] M. Johnson a d’abord contesté l’avis de violation avec sanction en présentant une demande de révision des faits reprochés au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre).
[12] Le 20 juillet 2016, le ministre a confirmé la décision de l’Agence de délivrer un avis de violation comportant une sanction de 800 $.
[13] Par la suite, M. Johnson a présenté une demande de révision de la Décision du ministre à la Commission.
2. Droit applicable et norme de révision
[14] La Commission est un tribunal expert et indépendant constitué par le Parlement en vertu de la Loi sur les produits agricoles au Canada. Elle a compétence pour répondre aux demandes de révision de décisions relatives à l’imposition de sanctions pécuniaires en matière d’agriculture et d’agroalimentaire.
[15] La Loi sur les SAP prévoit que la Commission peut réviser une décision de première instance rendue par le ministre (paragraphe 12(2) et paragraphe 13(2) de la Loi sur les SAP).
[16] Les pouvoirs que le Parlement a conférés à la Commission pour s’acquitter de ses fonctions sont prévus au paragraphe 14(1) de la Loi sur les SAP : « Saisie d’une affaire au titre de la présente loi, la Commission, par ordonnance et selon le cas, soit confirme, modifie ou annule la décision du ministre [...] ». La Commission n’exerce donc pas les fonctions d’un décideur de première instance ou d’un tribunal effectuant un contrôle judiciaire, mais plutôt celles d’un tribunal administratif spécialisé ou d’appel qui révise des décisions administratives de première instance.
[17] La Loi sur les SAP prévoit la révision et les recours possibles, mais elle ne précise pas le type de révision que la Commission doit effectuer. La Commission a conclu que la législation et la jurisprudence applicables préconisent qu’elle effectue une révision administrative en appel de type « de novo » des décisions du ministre sous le régime de la Loi sur les SAP (voir Hachey Livestock Transport Ltd. c. Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, 2015 CRAC 19, aux paragraphes 28 à 50).
[18] Le type de révision que devrait effectuer la Commission est le suivant : procéder à l’examen de novo des faits et tirer ses propres conclusions de fait et de droit en faisant preuve de peu de déférence, voire aucune, à l’égard des conclusions et du raisonnement contenus dans la Décision du ministre du 20 juillet 2016.
[19] Lors d’un examen de novo des faits, la Commission n’est pas tenue de demander aux parties de présenter de nouveau la preuve. La Commission doit appliquer les règles de droit appropriées aux conclusions factuelles de l’affaire pour établir si la Décision du ministre devrait être confirmée, modifiée ou annulée.
[20] En outre, dans mon examen des motifs soulevés par M. Johnson en vue de modifier ou d’annuler la Décision du ministre, je tiens compte des consignes claires de la Cour d’appel fédérale énoncées dans l’arrêt Doyon, au paragraphe 11 : « [Les violations de la loi] sont sources de responsabilité absolue pour laquelle, comme l’énonce l’article 18 [Loi sur les SAP], il ne peut être opposé une défense de diligence raisonnable ou d’erreur de fait raisonnable. »
3. Analyse
Le ministre a‑t‑il commis une erreur en concluant que l’Agence a établi tous les éléments constitutifs de la violation?
[21] Afin de confirmer un avis de violation délivré par l’Agence relativement à la perpétration d’une violation de l’article 40 du Règlement sur la SA, le ministre doit être convaincu que, selon la prépondérance des probabilités, l’Agence a prouvé chacun des éléments essentiels suivants :
• Élément no 1 ‑ M. Johnson est la personne qui a commis la violation;
• Élément no 2 ‑ M. Johnson a apporté un sous-produit animal au Canada;
• Élément no 3 ‑ M. Johnson n’a pas déclaré le sous-produit animal et ne l’a pas rendu accessible pour une inspection.
Les conclusions du ministre à l’égard des éléments nos 1 et 2
[22] Les parties ne contestent pas les éléments nos 1 et 2, si ce n’est que M. Johnson soutient que le produit apporté au Canada était du porc, tandis que la preuve de l’Agence indiquait qu’il s’agissait de bœuf. Quoi qu’il en soit, nul ne conteste que le produit importé était de la viande et qu’il correspond à la définition d’un « sous-produit animal » de la Loi sur la SA et du Règlement sur la SA (Loi sur les SA, paragraphe 2(1); Règlements sur les SA, article 2 et El‑Guindy c. Canada (Agence des services frontaliers du Canada), 2016 CRAC 1, au paragraphe 18). Je souscris aux conclusions du ministre à l’égard de ces deux éléments.
La conclusion du ministre par rapport à l’élément no 3
[23] Les parties conviennent, et le ministre conclut à juste titre, que M. Johnson n’a pas présenté de certificat, permis, licence ou document lui permettant d’importer de la viande. Cependant, a‑t‑il déclaré le sous‑produit animal, le rendant ainsi disponible pour examen?
[24] L’article 16 de la Loi sur la SA et l’article 12 de la Loi sur les douanes exigent qu’un sous-produit animal soit déclaré et présenté (Canada (Procureur général) c. Savoie‑Forgeot, 2014 CAF 26 (Savoie‑Forgeot), au paragraphe 17).
[25] Les voyageurs ont la possibilité de déclarer et de présenter les marchandises importées par écrit sur la carte E311 qu’ils remplissent avant d’entrer au Canada. Dans certains cas, il ressort de la preuve que les voyageurs ont également eu l’occasion de faire une déclaration verbale des produits importés, en tout ou en partie, à l’agent du primaire qui est présent lors du premier contrôle douanier suivant à leur arrivée au Canada.
[26] Les voyageurs qui déclarent transporter des sous‑produits animaux et qui, par la suite, les rendent accessibles pour une inspection, ne devraient pas être reconnus coupables d’avoir contrevenu à l’article 40 du Règlement sur les SA (Savoie‑Forgeot, au paragraphe 18). Par contre, les voyageurs qui ne déclarent pas les sous‑produits animaux transportés et qui, par conséquent, ne les rendent pas accessibles pour une inspection, contreviennent à l’article 40 du Règlement sur les SA (Savoie‑Forgeot, au paragraphe 19).
[27] Il est essentiel d’établir de quelle façon et quand est ce que les voyageurs déclarent leurs produits importés. Lorsqu’un voyageur coche la case « Non » sur la carte E311 qui est présentée à l’agent du primaire, et qu’il n’y a pas de preuve d’interaction orale entre eux, où la déclaration aurait été modifiée, la loi indique clairement qu’il sera alors trop tard pour déclarer les produits importés, à une autre étape postérieure du processus douanier, les rendant ainsi accessibles à l’inspection (Savoie‑Forgeot, au paragraphe 25).
[28] Est‑ce que la preuve soumise au ministre indique, selon la prépondérance des probabilités, que M. Johnson n’a pas déclaré les articles transportés et ne les a pas rendus accessibles pour une inspection par l’agent des services frontaliers responsable de l’examen primaire le 11 janvier 2016?
[29] À première vue, une lecture de la carte E311 de M. Johnson, présentée à l’agent du primaire, durant le premier contrôle douanier à son arrivée au Canada, constituerait une preuve prima facie qu’il a déclaré les articles transportés et qu’il les a rendus accessibles pour une inspection le 11 janvier 2016. Il a clairement indiqué « oui » sur la carte E311 à la question sur les produits agricoles et alimentaires. La viande est le premier élément énuméré sur la liste reliée à cette question.
[30] Si rien n’indique qu’il s’agit d’une déclaration fausse, erronée ou incomplète, il serait difficile de conclure que M. Johnson n’a pas déclaré ou présenté la viande qu’il apportait au Canada le 11 janvier 2016. Cette déclaration, en l'absence de preuve divergente, devrait informer l’Agence que ce dernier importait divers produits agricoles et alimentaires, soit un ou tous les éléments énoncés dans la question sur les produits agricoles et alimentaires. Or, il ne devrait pas s’agir d’une découverte inattendue ou imprévue si les agents des services frontaliers trouvaient certains de ces articles dans les bagages de M. Johnson lors d’une fouille dans la zone d’examen secondaire.
[31] Par conséquent, le fait de répondre « oui » à la question de la carte E311 sur les produits agricoles et alimentaires crée une présomption réfutable que ces produits ont été dûment déclarés par le voyageur en question. Cependant, une déclaration simple et générale concernant l’importation de produits agricoles et alimentaires, en indiquant « oui » sur la carte E311, pourrait, dans certaines circonstances, ne pas être suffisante pour exonérer un voyageur s’il est établi, subséquemment, qu’il a en sa possession des produits agricoles ou alimentaires. Plus précisément, lorsque l’on demande à un voyageur de révéler la nature exacte du produit agricole ou alimentaire transporté, il doit donner plus de précisions qu’un simple « oui » indiqué de façon générale.
[32] S’il existe une preuve que l’on a demandé au voyageur de donner des précisions sur les produits agricoles et alimentaires importés, et si le voyageur ne le fait pas, il est difficile de conclure que le voyageur a rempli son obligation de déclarer et de présenter les produits importés. Lorsque l’on demande au voyageur de fournir plus de précisions durant l’examen primaire, il n’est pas nécessaire qu’il décrive avec une exactitude parfaite les produits transportés, mais il ne peut pas s’acquitter de son obligation de déclaration ou de présentation en répondant simplement « oui » à la question générale de la carte E311 sur les produits agricoles et alimentaires. Cependant, en l’absence d’une telle preuve, la déclaration faite au moyen de la carte E311, où le voyageur indique qu’il importe des produits agricoles et alimentaires, devrait suffire en droit pour que celui‑ci respecte l’obligation de présenter les produits visés dans la déclaration et de les rendre accessibles pour une inspection de façon volontaire et, par conséquent, le voyageur ne devrait pas être jugé coupable d’avoir enfreint l’article 40 du Règlement sur la SA (Savoie‑Forgeot, au paragraphe 18).
[33] Dans la présente affaire, existe-t-il une preuve, selon la prépondérance des probabilités, que l’on ait demandé à M. Johnson, lors de l’examen primaire, de fournir des précisions par rapport à sa déclaration sur la carte E311 et le type de produits qu’il apportait au Canada, et qu’il ne l’ait pas fait?
[34] La preuve soumise au ministre, qui a été présentée à la Commission dans le dossier du ministre à l’onglet 9, contient une copie de la carte E311 de M. Johnson et un document intitulé « Rapport narratif » produit le 12 janvier 2016 par l’agent no 15010, qui a saisi le viande trouvée dans les bagages de M. Johnson.
[35] La carte E311 montre que, même si M. Johnson a répondu « oui » à la question sur les produits agricoles et alimentaires, seuls les mots « poisson » et « fruits » sont cochés, mais pas le mot « viande ». Si le dossier ne contient aucune indication précisant qui exactement a coché les mots « poisson » et « fruits », le rapport circonstancié de l’agent des services frontaliers no 15010 indique que M. Johnson [TRADUCTION] :
« n’a déclaré transporter que du “poisson, des akées et des mangues” à l’agent responsable de l’examen primaire, puis, il m’a dit la même chose lors de l’examen dans la zone secondaire. Je lui ai demandé précisément “avez-vous de la viande dans vos valises?” Il a répondu “non”. Il a tenté de dissimuler la viande non déclarée, car elle a été trouvée dans le fond d’une valise enregistrée, en dessous de plusieurs sacs de poisson congelé. Durant l’examen secondaire, j’ai demandé au passager si la valise était la sienne, il m’a répondu par l’affirmative. Je lui ai demandé s’il possédait un permis ou un certificat, et il n’en a produit aucun. J’ai procédé à la saisie, j’ai pris des photographies et j’ai expliqué au passager les options dont il disposait. »
[36] À l’onglet 13 du dossier du ministre, les notes manuscrites de l’agent no 15010 contiennent les indications suivantes : [TRADUCTION] « n’a déclaré transporter que du “poisson, des akées et des mangues” » et « avant la découverte, je lui ai demandé précisément: “avez-vous de la viande dans vos valises?” Il a répondu “non” ».
[37] Dans la preuve soumise au ministre, M. Johnson ne fait aucune mention de la nature ou du contenu de la conversation lors de l’examen primaire, le cas échéant, avec l’agent des services frontaliers qui a pris sa carte E311, qui l’a examinée et qui a écrit sur celle‑ci. M. Johnson n’a pas fourni non plus de preuve sur les propos échangés entre l’agent des services frontaliers no 15010 et lui‑même lors de la fouille de ses bagages dans l’aire d’examen secondaire douanière.
[38] Même si M. Johnson a répondu « oui » à la question sur les produits agricoles et alimentaires, l’indication à côté de deux produits précis, « poisson » et « fruits », montre que, avant ou pendant l’examen primaire, où l’inspecteur a demandé à M. Johnson des précisions sur le type de produits agricoles et alimentaires importés, ce dernier a répondu par l’affirmative concernant deux types de produits alimentaires, mais a répondu par la négative concernant la « viande ».
[39] D’autres preuves figurant dans le dossier appuient cette interprétation. Dans l’aire d’examen secondaire douanière, lorsqu’on a demandé à M. Johnson ce qu’il importait, il a indiqué aux agents qu’il s’agissait de [TRADUCTION] « poisson, d’akées et de mangues ». Lorsqu’on lui a demandé précisément si de la viande se trouvait dans ses bagages, M. Johnson a répondu « non ». Enfin, la preuve montre que lorsque ses bagages ont été fouillés et que de la viande a été trouvée, celle‑ci était dissimulée au fond de la valise, en dessous de plusieurs sacs de poissons. Le fait d’avoir dissimulé la viande concorde avec la preuve indiquant qu’il n’a pas déclaré transporter de la « viande » lors de l’examen primaire.
[40] Par conséquent, la preuve soumise au ministre permet de conclure que la déclaration sur la carte E311 de M. Johnson, bien que généralement sincère, n’était pas suffisante lorsque les agents des services frontaliers lui ont demandé de préciser les produits agricoles ou alimentaires importés. Comme M. Johnson n’a pas fourni une réponse complètement sincère et exacte, je suis d’accord avec la conclusion du ministre selon laquelle l’Agence a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que M. Johnson n’a pas déclaré importer de la viande et, par le fait même, qu’il ne l’a pas rendue accessible pour une inspection de façon volontaire, en contravention de l’article 40 du Règlement sur la SA (Savoie‑Forgeot, au paragraphe 19).
[41] En conséquence, je souscris aux conclusions du ministre à l’égard du troisième élément de la violation.
[42] M. Johnson a indiqué dans sa demande de révision qu’il n’était pas en mesure de payer l’amende, car ses moyens sont limités. Le Règlement sur les SAP définit la nature de la violation prévue à l’article 40 du Règlement de la SA comme étant « grave », ce qui signifie que si un avis de violation comportant une sanction est délivré, une sanction de 800 $ doit être imposée. Je ne suis aucunement habilité à remplacer un avis de violation comportant une sanction par un avis de violation comportant un avertissement, ou à modifier le montant de la sanction pour des raisons d’ordre humanitaire ou pour cause de difficultés financières.
4. Dispositif
[43] La Commission CONFIRME la Décision du ministre. La Commission CONFIRME également que le montant de la sanction est conforme à la loi habilitante. Par conséquent, la sanction pécuniaire est payable par M. Johnson à l’Agence, conformément à l’avis de violation 4974‑16‑0040 dans les trente (30) jours suivant la signification de la présente décision.
[44] M. Johnson peut communiquer avec les représentants de l’Agence pour savoir s’ils conviendraient d’un échéancier de paiement pour le montant de la sanction.
[45] La Commission tient à informer M. Johnson que cette violation n’est pas une infraction criminelle. Dans cinq ans, M. Johnson pourra demander au ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire de rayer cette violation de son dossier, conformément à l’article 23 de la Loi sur les SAP.
Fait à Ottawa (Ontario), en ce 9e jour du mois de février 2017.
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M. Donald Buckingham, président